优化制度设计 推进减税降费

施文泼   

●在税收制度层面进行稳定、可预期的改革，构建轻税负环境。

●理顺传导机制，消除不合理门槛，使减税降费真正落到实处。

●结合财政支出结构优化进行改革，进一步拓展减税降费空间。

近年来，我国减税降费政策密集出台，政策红利不断释放，企业税收负担持续下降。当前，面对日益复杂的国内外经济形势，微观企业发展和宏观经济运行都面临诸多不确定因素，仍需进一步推进减税降费以激发经济活力，稳定企业预期。特别是，应更加注重在税收制度层面上进行稳定、可预期的改革，构建轻税负环境。理顺税收传导机制，消除不合理的政策门槛，使减税降费政策真正落到实处。应结合财政支出结构优化改革，进一步拓展减税空间。

优化税制结构，降低企业税负压力。在我国现行以间接税为主的税制结构下，企业作为绝大部分税收的实际缴纳者，对税收负担的感受最为直接、也最为深切。由于间接税内嵌于商品和服务的价格当中，当经济繁荣时，物价水平上涨，带动税收增加，会进一步刺激物价上涨和税收增加，造成税收高弹性增长；当经济衰退时，物价水平下跌，税收虽然跟着下跌，但是在国内产能普遍过剩、居民消费需求不足的情况下，税负往往无法向下传递，只能沉淀在企业内部。这是经济增速放缓后企业对税收负担更加敏感的主要因素之一。因此，要从根本上降低企业税负压力，必须调整完善税制结构，合理降低间接税比重，提高直接税比重。在完善增值税等间接税制度的同时，加快推进综合和分类相结合的个人所得税改革，完善税制、强化征管，切实提高个人所得税等直接税在税制中的地位和作用。

适当降低主要税种的法定税率。税率水平是税负高低最为直观的表现指标，当前我国一些主要税种的法定税率仍有进一步下调的必要和空间。第一，降低法定税率是新一轮全球减税浪潮的核心举措。据一项全球调查数据显示，1996年~2016年间，178个国家的企业所得税平均税率从31%持续降到了22%。随着美国大规模税改的实行，可以预期全球企业所得税率下降的总体趋势仍将进一步持续。为增强我国税制的国际竞争力，有必要与国际税改趋势保持一致步伐。第二，现行主要税种制度的制定时间相对较早，考虑到当时税收征管能力不足和征管环境不完善的情况，制定的名义税率往往高于实际税率。随着近年来税制的日益完善、税收征管能力的显著提升和社会纳税意识的不断增强，原有的名义税率就显得有些高。因此有必要适应征管强化的趋势，适当降低名义法定税率。从主要税种来看，下一步可考虑进一步降低增值税基本税率，适度降低企业所得税率和社会保险费的企业缴费比例。

优化减税政策传导机制。当前出台的各种减税政策，在整体上都是明确可以减税的，但部分政策由于传导机制的问题，减税结果在不同企业之间的分布不确定。这突出体现在增值税减税政策上。2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输业等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。增值税税率降低，有利于降低商品和服务中所含税负，体现为最终产品和服务的价格下降。但是，由于增值税贯穿于全产业链条，如果税收转嫁不充分，税改的成效将不能得到充分体现，并引发利益在产业链上下游之间的重新分配。笔者在地方调研时发现，增值税税率降低后，处于产业链中间环节的一些制造业企业，受上下游企业两头挤压，上游企业向其销售时保持含税价不变，而下游企业向其采购时要求不含税价保持不变。最后结果是虽然企业增值税税负略有下降，但采购成本上升，销售毛利下降。因此，在出台增值税等间接税的减税政策时，需要注意优化执行机制，理顺价格传导机制，特别是防止企业借税改之机变相涨价，促进减税收益全产业链共享。

完善优惠政策执行条件。一些减税政策有明确的目标对象，但为了避免优惠政策被滥用，制定了过于严格的使用条件和标准，抬高了企业享受优惠的门槛，造成政策落地难。针对这一情况，在制定税收优惠政策时，需要进一步完善相关措施，消除不合理的限制条件，促使减税政策真正落地实施。比如，小型微利企业税收优惠政策就面临限制条件多、政策门槛高的困境。工信部、国家统计局、发改委和财政部研究制定的中小企业划型标准规定对小微企业的认定标准宽，而企业所得税法实施条例及相关税收政策规定的小型微利企业认定标准窄，限制条件多。这些条件的设定对处于起步和发展阶段的小型微利企业来说难以达到。因此，建议适当降低小型微利企业认定门槛，取消从业人员限制条件，扩大享受行业范围，放宽享受税收优惠政策的条件和范围，并在适当时候扩大到查账征收的个人独资企业和合伙企业，平衡个人所得税和企业所得税税收负担。

减税降费要与优化财政支出结构相配合。当前普遍存在的一个观点是我国进一步减税降费的空间已经不大，主要理由是当前财政支出刚性增长，进一步减税降费将加剧财政收支矛盾，可能造成财政风险。但是深入分析后，可以发现这一观点并不能充分立得住脚。首先，财政支出刚性增长的问题可以通过财政支出结构调整加以缓解。目前我国的财政支出结构还有很大的调整空间。一方面，具有刚性的财政支出主要是各类民生支出，但支出标准不可能无限制增长，应根据实际需要稳妥安排。另一方面，当前财政支出中有很大比例是经济建设支出，尤其是冠以各种扶持的名义实际是对企业的直接补贴。然而通过近几年的检查评估可以看到，很多补贴政策并不能真正取得预期的效果，反而扭曲了企业行为，造成企业不思进取，甚至出现大量的骗补行为。因此，在财政支出结构调整上仍有很大的空间，通过结构优化，减少无效支出，可以释放出大量的减税空间。其次，从减税降费的政策效果来看，减税降费不一定意味着财政收入的停滞或下滑，通过降税降费激发经济活力，能通过扩大税基带来新的税收增量，这正是减税降费的重要理论依据之一，也已被长期政策实践一再验证。进一步减税降费的目的在于保持财政收入增长的合理幅度，既要避免财政收入下滑，超出政府可承受能力，也要防止财政收入过快增长，造成社会税费负担反弹，不利于经济的持续健康发展。通过合理的制度设计和政策调整，努力达到这一目标，才是减税降费的真谛。