税收改革40年：经验与趋势

“改革开放40年税收改革发展研究”专题研讨会近日在北京召开。研讨会由国家税务总局税收科学研究所、北京国家会计学院、中国税务出版社联合主办。与会专家学者围绕40年税收领域的重大事件和历史节点、税收改革发展取得的重要成果以及面向新时代税收改革发展方向等进行了研讨与交流。

40年税收改革发展取得的成就举世瞩目

与会专家认为，自1978年以来，中国改革开放取得了令世人瞩目的伟大成就，改革开放40年也是中国税收事业快速发展的40年。中国税收制度在探索中不断创新、在实践中不断完善。全国税务系统砥砺奋进、开拓进取，始终把握正确的政治方向，依法组织税收收入，不断推动税制改革，不断深化税收征管体制改革，切实增强税收征管效能，参与全球税收治理，积极扩大国际税收影响力，持续优化税收营商环境，有力发挥了税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。40年来的税收改革发展实践，积累了丰富的经验，有着许多重要启示。

国家税务总局原副局长张志勇结合自身经历体会，总结了改革开放以来中国税收政策特别是涉外税制从引入到逐步完善的过程，重点对20世纪90年代起尤其是加入世界贸易组织（WTO）后涉外税收政策的调整变化及其背景进行了回顾。他认为，40年来，中国涉外税收是在不断探索实践、学习引入国际税收基本规则的过程中，逐渐改进成熟起来的。从创建涉外税制的初期，到之后的改革进程中，始终坚持了解放思想、实事求是的思想方法。按照服务改革开放、维护国家权益、尊重国际惯例等原则，包括税收优惠在内的中国的税收政策在不同时期体现出不同的特点和侧重点。进入21世纪以后，随着经济全球化的发展，国内税收政策受国际税收规则的影响，不断作出调整。他还深入分析了数字经济对全球税收的影响。

中国社会科学院副院长高培勇认为，40年税收改革最突出的一个特征，就是与中国经济体制整体改革和整体发展咬合在一起，从来没有脱离过经济体制整体改革和整体发展。他把中国40年的税收改革大体分为两个阶段：一是1978年～2012年阶段，以经济体制改革为主线，伴随经济高速增长，税收呈高速增长态势，这一时期税收改革的规律，就是沿着建立社会主义市场经济体制的目标和要求，税收发展呈现公共化的过程；二是2012年至今，伴随全面深化改革以及社会主要矛盾和矛盾的主要方面等一系列深刻转换，经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这一时期税收改革的规律，就是国家治理现代化传递到税收领域的税收现代化，即税收现代化如何匹配国家治理现代化。

中央财经大学副校长马海涛认为，1983年～1984年“两步利改税”是具有划时代意义的改革：一是突破了理论上和实践上国家不能向国营企业征收所得税的禁区，二是通过所得税的刚性支付解决了利润上缴这一种扭曲的分配关系，规范了政府和企业的关系。1994年实施的税制改革和分税制财政体制改革是具有里程碑意义的改革，是迄今为止最彻底、最全面的一次改革，不仅解决了统一市场的问题，还解决了中央与地方的税收收入分配问题，帮助中央政府走出了财政困境，极大地提高了中央权威和调控能力。

中国国际商会学者刘戬高度评价了40年来中国税收环境改善取得的成就。一方面，税收政策环境和税收征管环境持续改善。从世界银行和普华永道会计师事务所2018年10月31日联合发布的《全球营商环境报告（2019）》和《世界纳税指数报告（2019）》看，中国纳税指数全球排名从2005年第173位上升到2018年114位，进步了69位，纳税次数排名从第104位上升到第15位，进步了89位，纳税小时排名从第167位上升到第53位，进步了114位。另一方面，全面参与国际税收环境改善和治理。中国发布了81份《国别投资税收指南》，基本覆盖境外主要投资目的地。对外正式签署106个避免双重征税协定，为跨境投资和经营企业在东道国享受公平待遇、有效解决纠纷、维护税收权益提供了法律依据。同时，开通12366双语网站和咨询热线，为“走出去”“引进来”企业提供了更加专业的税收咨询、办税指引等纳税服务，极大地提升了中国参与全球税收治理的水平。

40年税收改革与不断发展的中国道路

与会专家认为，40年来，中国税收领域改革始终坚持从全局出发、从实际出发，不断沿着中国特色社会主义道路前进。

东北财经大学原副校长马国强概括总结了40年改革开放的巨大成绩，对税负水平、税制结构、个人所得税和房地产税改革、地方税体系以及税收法定等当前热点问题进行了分析并提出了建议。

北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文把中国税收法治40年的变化概括为四大趋势、六条经验。其中，四大趋势包括：一是税法税制从内外有别到一体化；二是税收改革从行政思维到法治思维；三是制度建设从行政主导到税收法定；四是法治理念从税收法制到税收法治。六条经验包括：一是坚持财权管理制度统一；二是坚持改革与法治双轮驱动；三是坚持顶层设计科学布局与试点探索先行先试；四是坚持建立较完备的中国特色社会主义的法治体系；五是坚持促进公民实现从义务观到权利观转变；六是坚持税收理论创新与制度创新结合。他认为，40年税收法治建设取得的巨大成就，根本原因在于坚持党的领导、坚持人民当家做主、坚持依法治国。

中国人民大学财政金融学院教授朱青回顾了改革开放40年以来的税制改革历程，认为主要体现为两个方面重大变化：一是税制不断现代化，伴随着中国改革开放和社会经济的高速发展，中国税制由一个非常古老的税制变成了一个很现代化的税制，例如屠宰税、集市交易税、农业税等在20世纪80年代、90年代还存在的古老税种逐渐消失了；二是税制不断国际化，由一个封闭的税制变成了一个开放的税制，从利改税到营改增都充分体现了税制改革与国际化接轨。

国家税务总局税收科学研究所所长李万甫从四个方面阐述了新时代税收治理格局的重塑。一是政府与市场关系是更好发挥税收治理作用的基本选择。税收内嵌于经济活动中，是处理政府与市场关系的重要纽带。只有理顺政府与市场关系，才能解决好精准施税，才能实现减税降费政策的效能最大化。二是税收改革助力经济转型发展的作用显著。从改革之初“计划经济为主、市场经济为辅”，到20世纪90年代“建立社会主义市场经济体制”，再到21世纪初“不断完善社会主义市场经济体制”，直至党的十九大“加快完善社会主义市场经济体制”，税收改革从利改税到分税制，再到结构性减税、新一轮“6+1”改革等，在助力不同时期经济转型发展方面扮演着重要而关键的角色。三是减税降费成为新时代税收治理主基调。伴随新时代社会基本矛盾、管理模式和发展动能等一系列转换，减税降费已逐渐成为新时代税收治理的主基调。四是塑造新时代税收治理格局亟待中国特色税收治理理论创新。既要立足国内税制改革和结构优化，充分考量新经济、数字经济、大数据等对现代税收征管的冲击和影响，更要立足全球视野，在G20等全球治理平台的大背景下，着力提升国际税收规则的话语权。

40年税收改革与市场化、法治化、国际化同步

与会专家认为，坚持市场化、法治化、国际化的改革方向，是40年税收改革的主线索主脉络。

中央财经大学副校长马海涛认为，市场化方面，40年财税改革完全与市场化改革同步。法治化方面，税收法治化建设的最大标志性事件，是历时十年、跨越三届人大、经过四次审议的2014年新预算法实施，这部法律最大的改变是由过去的一部管理法变为现在的控权法。国际化方面，财税改革与国际化同步的重要体现是充分借鉴国际的经验，在国际规则框架下研究和推进中国税收领域的各项改革，最终逐步实现了与国际规则接轨。

国家税务总局税收科学研究所研究员龚辉文介绍了“改革开放40年税收改革发展研究”课题组的研究成果。他表示，中国40年税制改革的市场化、国际化特征明显。以增值税为例，一方面，几十年来着力构建现代型增值税制的改革逐步深化，从1984年对部分产品试行增值税，1994年税改取消产品税同时对所有货物征收增值税，2009年增值税转型改革，再到2016年全面营改增试点以及此后的简化税率，都使得增值税制更规范，征收范围更广泛、抵扣链条更完整，消除重复征税更彻底。增值税制的中性特征有利于社会分工，是一个符合市场经济发展要求的税种。另一方面，增值税实行“出口退税、进口征税”的消费地征税原则，理论上可以使货物、劳务以零税负成本进入国际市场，有利于国际公平竞争，是一个符合国际化发展趋势的税种。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红从个人所得税法第七次修订视角切入，认为构建现代税制不能忽视国际税收规则的约束环境，需要不断与国际税收规则相协调相适应。中国税收改革需要不断国际化、不断融入全球化，不断提升参与全球税收治理的能力和水平。

40年税收改革与下一步攻坚难点和重点

习近平总书记多次强调，改革开放只有进行时、没有完成时。中国已经进入改革的深水区和攻坚期，需要解决的都是难啃的硬骨头。那么，40年税收改革走到今天，面临的主要困难是什么？主要阻力在哪里？税收领域改革的深水区意味着什么？对此，会议组织税科所特聘、特约研究员和课题组成员围绕“税制改革”和“税收征管与法制”议题进行了分组讨论。

与会专家认为，税收领域改革到了深水区，这充分说明每一项改革的难度都在加大。一方面，回顾总结过去40年税收改革的成功经验，最重要的目的就是为下一步改革凝聚共识、提供借鉴；另一方面，系统总结40年来中国作为发展中国家在税收改革领域的典型特征，有利于提炼出可供全球其他发展中国家和地区借鉴的做法和经验。

有专家特别指出，每一阶段国际税收制度变迁都有不同特点，经过40年发展，中国税制的国际化已经实现了从“被动顺应”到“主动兼容”的巨大转变，正在开始积极影响世界税收发展，比如中国的营改增就为世界提供了“中国方案”。从最近几年全球税收发展趋势看，未来一段时期，中国在税收领域最需要的改革是保持税制的简化、稳定性和可预见性，提升中国税制和税收营商环境在全球范围内的国际竞争力。

与会专家还强调，当前需要处理好税收征管与税收法治的关系。税收征管与税收法治是表和里的关系，税收征管是表，税收法治是里，税收征管理论的严谨性和重要性丝毫不亚于税制理论。对税收征管法的修订，应先研究如何构建与现代税制相匹配的税收征管现代化体系。下一步，如何构建起面向自然人纳税人的现代税收征管体系是重点。建议从遵从理论的理性人假设出发，深入研究自然人行为特征、自然人纳税人与税务部门之间的关系等议题。

中国的改革开放已进入深水区，改革开放是当代中国最鲜明的特色，是决定当代中国命运的关键抉择。40年来，税收改革发展发生了前所未有的深刻变化，促进了中国特色社会主义市场体制的形成和中国社会经济的高速发展。展望未来，税收事业的前景十分光明，挑战也十分严峻。40年的税收改革和发展历程表明，高质量地推进新时代税收现代化建设需要不断科学总结过去，吸取国外先进经验，坚持走中国特色社会主义道路，推进具有中国特色的税收科研理论创新。